تحقیق جمهوري اسلامي ايران و حق شرط بر معاهدات بين المللي حقوق بشر
چكيده
دولت جمهوري اسلامي ايران از 25 معاهده بين المللي در زمينه حقوق بشر، ده معاهده را تصويب و دو مورد را فقط امضاء نموده است. از ميان معاهداتي كه ايران تصويب كرده است، دو معاهده با اعلام \\"شرط\\" و بقيه بدون قيد وشرط و به طور مطلق پذيرفته شده اند. در خصوص نوع دوم (مانند كنوانسيون حقوق كودك) دولتهاي ديگر طرف كنوانسيون و نيز كميته حقوق بشر سازمان ملل متحد شرط ايران را به دليل كلي و مبهم بودن آن، مغاير با موضوع و هدف كنوانسيون تلقي نموده اند. اين مقاله به بررسي نكات زير اختصاص دارد:
1- آيا علاوه بر دولتها، كميته حقوق بشر و ديگر اركان نظارتي از صلاحيت ارزيابي مشروعيت \\"حق شرط\\" برخوردار هستند؟
2- آثار مترتب بر مغايرت \\"شرط\\" با موضوع و هدف معاهده چيست؟
3- آيا \\"شرط\\" بر معاهدات بين المللي حقوق بشر از نظام كلاسيك \\"حق شرط\\" تبعيت مي كند، يا نظام حقوقي خاصي را مي طلبد؟
4- راهكارهاي پيش روي دولت ايران براي برخورد مناسب با اين گونه معاهدات كدامند؟
مقدمه
دولت جمهوري اسلامي ايران علاوه بر منشور ملل متحد كه برخي مواد آن به موضوع حقوق بشر اختصاص دارد، بسياري از معاهدات بين المللي حقوق بشر را امضاء و تصويب نموده است. از تعداد 25 معاهده بين المللي حقوق بشر، ايران دو معاهده را فقط امضاء و ده معاهده ديگر را تصويب كرده است كه از بين آنها دو معاهده با اعلام شرط پذيرفته شده و بقيه بدون قيد و شرط به طور مطلق تصويب شده اند. دو معاهده مزبور عبارتند از:
يك.كنوانسيون مربوط به وضع پناهندگان كه مجلس شوراي ملي در زمان تصويب آن به تاريخ خرداد ماه 1355 برخي مواد آن را مشروط پذيرفت. بدين صورت كه در متن ماده واحده مصوب مجلس شوراي ملي، دولت ايران اين حق را براي خود محفوظ داشته كه پناهندگان را از مساعد ترين رفتار معمول نسبت به اتباع دولي كه با آنها موافقتنامه هاي ناحيه اي، اقامت، گمركي، اقتصادي و سياسي دارد، بهره مند نسازد و از سويي ديگر مقررات مواد 17، 23، 24 و 26 مربوط به مزد، اشتغال، آزادي انتخاب محل اقامت و جا به جايي در داخل كشور را \\" صرفا به صورت توصيه تلقي مي نمايد\\".
دو.كنوانسيون حقوق كودك 1989 كه دولت جمهوري اسلامي ايران هم در زمان امضاء آن در شهريور ماه 1370 و هم در زمان تصويب آن در اسفند ماه 1372 شرط كلي بر آن وارد كرده كه در ادامه بحث خواهد شد.
جمهوري اسلامي ايران، نظامي است كه با راي ملت ايران و بر اساس موازين اسلامي استقرار يافته و طبق قانون اساسي كليه قوانين بايد بر اساس موازين اسلامي باشد «اين اصل بر اطلاق يا عموم همه اصول قانون اساسي و قوانين و مقررات ديگر حاكم است.» ( اصل 4 قانون اساسي ). بر اساس اصل 125 قانون اساسي كليه معاهدات بين المللي بايد پس از تصويب مجلس شوراي اسلامي به امضاي رييس جمهور يا نماينده قانوني او برسد و مطابقت مصوبه مجلس با قانون اساسي و موازين اسلامي توسط شوراي نگهبان ارزيابي مي گردد(اصل 96 قانون اساسي). بدين ترتيب دولت جمهوري اسلامي ايران به دليل لزوم ابتناء كليه قوانين و مصوبات مجلس شوراي اسلامي بر موازين شرعي و اصول قانون اساسي نمي تواند به هنگام تصويب معاهدات بين المللي تعهداتي مغاير با موازين اسلامي و قوانين داخلي خود بپذيرد.
به هنگام تصويب معاهدات بين المللي حقوق بشر در نظام قانونگذاري قبل و بعد از انقلاب اسلامي نوعي افراط و يا تفريط صورت گرفته است ( مهرپور، 1377، ص415). براي مثال ميثاقين بين المللي حقوق مدني و سياسي و حقوق اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي 1966 بدون هيچ قيد و شرطي و بدون توجه به مغايرت برخي از مقررات آنها با قوانين موضوعه به تصويب مجلسين سنا و شوراي ملي رسيده است.[1] بعد از انقلاب به دليل لزوم مطابقت قوانين مصوب مجلس با قانون اساسي و موازين شرعي، در مورد تصويب كنوانسيون حقوق كودك برخورد احتياطي صورت گرفته و كنوانسيون با يك شرط كلي مبني بر عدم مغايرت آن با موازين اسلامي و قوانين حال و آينده داخلي تصويب گرديد. در اين ميان آنچه بيش از همه مشكل ساز به نظر مي رسد لزوم عدم مغايرت كنوانسيون با قوانيني است كه احتمال دارد مجلس شوراي اسلامي در آينده تصويب كند. كشورهاي زيادي شرط ايران بر كنوانسيون حقوق كودك را به دليل مبهم و كلي بودن آن، مغاير با هدف و موضوع كنوانسيون ارزيابي و با آن مخالفت نموده اند.
اين نوشته در صدد پاسخ به سئوالات زير است: معيار اعتبار شرط و آثار مترتب بر بي اعتباري آن چيست؟ چگونه مي توان راه حلي براي مغايرت برخي از قوانين داخلي ايران با برخي مقررات معاهدات بين المللي مربوط به حقوق بشر به ويژه ميثاق بين المللي حقوق مدني و سياسي يافت؟ آيا عليرغم اينكه برخي از كشورها شرط ايران بر كنوانسيون حقوق كودك را غير مجاز مي دانند، عضويت ايران در كنوانسيون مزبور تداوم دارد؟ و آيا مي توان شرط كلي ايران را تعديل نمود؟
الف. حق شرط
حق شرط در ماده 2 كنوانسيون وين 1969 حقوق معاهدات به صورت زير تعريف شده است: \\" حق شرط عبارت است از بيانيه يكجانبه اي كه يك كشور تحت هر نام يا به هر عبارت در موقع امضاء ، تصويب، قبول يا الحاق به يك معاهده صادر مي كند و به وسيله آن قصد خود را داير بر عدم شمول يا تعديل آثار حقوقي بعضي از مقررات معاهده نسبت به خود بيان مي دارد\\" ( مجله حقوقي، ش 8، 1366).
بدين تريتب دولتها مي توانند به هنگام امضاء، تصويب، پذيرش يا الحاق به معاهدات بين المللي بعضي از مقررات آنها را كه با قوانين داخلي خود مغاير مي دانند و در صورت اجرا مي تواند مشكلاتي را براي نظام حقوقي داخلي آنها به وجود آورد، نپذيرفته يا آثار حقوق آن را نسبت به خود تعديل نمايند. اصولا فلسفه حق شرط تسهيل عضويت دولتها و گسترش دامنه الحاق كشورها به معاهدات است. چنانچه دولتها در مورد اصول اساسي و تعهدات اصلي مندرج در معاهده توافق نمايند، اختلاف نظر آنها در مورد مسايل فرعي و نه چندان اساسي قابل اغماض بوده و مانع عضويت و مشاركت آنها در معاهده نمي باشد و در هر حال عضويت مشروط و محدود دولتها ، بهتر از عدم عضويت آنها در معاهده است( عمادزاده، مجله حقوقي، ش 8، ص 202).
ب. شروط اعتبار و آيين پذيرش يا مخالفت با شرط
نظام حقوقي حق شرط با تحولاتي روبرو بوده است كه به طور اجمال بررسي مي شود:
1. نظام سنتي حق شرط
در نظام سنتي دولتها نمي توانستند بر معاهدات شرط وارد كنند مگر با موافت همه دولتهاي ديگر طرف معاهده. چنانچه حتي يكي از اعضاي معاهده با \\" شرط \\" مخالفت مي نمود، دولت قائل به شرط، دو انتخاب بيشتر نداشت: عضويت در معاهده بدون اعلام شرط و قبول كليه تعهدات مندرج در معاهده يا انصراف از عضويت. در اين نظام حقوقي، تماميت و وحدت معاهده از اهميت خاصي برخوردار بود.
با افزايش تعداد كشورها و ضرورت عضويت آنها در معاهدات بين المللي نظام حقوقي مبتني بر قاعده اتفاق آرا پاسخگوي نيازهاي جامعه بين المللي نبود. در ضمن تنظيم و تدوين معاهدات در كنفرانسهاي بين المللي اصولا بر پايه قاعده اكثريت آرا صورت مي گيرد. بديهي است وقتي درباره متن اصلي معاهده با قاعده اخير تصميم گيري مي شود، اجراي قاعده اتفاق آرا در مورد شرط غير واقع بينانه است.
تحول اساسي در موضوع حق شرط با راي مشورتي سال 1951 ديوان بين المللي دادگستري راجع به كنوانسيون منع و مجازات جنايت نسل كشي تحقق يافت (Reservations, p.21 1951,.ICJ Rept). ديوان معيار خاصي را در مورد اعتبار شرط مطرح نمود كه عبارت است از عدم مغايرت آن با موضوع و هدف معاهده. ديوان اعلام كرد در صورتي كه حتي يك دولت شرط اعلام شده را با موضوع و هدف منطبق دانسته و آن را بپذيرد، دولت شرط گذار به عضويت معاهده در مي آيد. به موجب راي ديوان، قاعده اي در حقوق بين الملل وجود ندارد كه بر اساس آن اعتبار شرط منوط به موافقت صريح يا ضمني تمامي دولتهاي عضو معاهده باشد (Cavare. 1969, p.122).
2. نظام حقوقي حق شرط بر اساس كنوانسيون وين 1969 حقوق معاهدات
نظام حقوقي كنوانسيون وين در مورد حق شرط با الهام از راي مشورتي ديوان بين المللي دادگستري تدوين و در مواد 19 تا 23 كنوانسيون تبيين شده است.
1ـ2. شروط اعتبار حق شرط
در مواد 19 و 23 كنوانسيون وين 1969 شروط ماهوي و شكلي \\" حق شرط \\" مقرر شده است. به موجب ماده 19، چنانچه معاهده اي در مورد حق شرط مقررات صريحي داشته باشد، دولتها بايد در زمان اعلام شرط بر اساس مقررات مزبور عمل نمايند. بعضي از مقررات كه به روش وفاق عام تهيه و تنظيم شده اند مانند كنوانسيون 1982 حقوق درياها، و يا ويژگي خاصي دارند مانند اساسنامه ديوان بين المللي كيفري رم، اصولا اعلام \\" شرط\\" را منع كرده اند. بديهي است دولتها نمي توانند بر اين معاهدات شرط وارد كنند. بعضي از معاهدات مقررات اساسي خود را استثناء نموده و مواردي را كه نسبت به آنها اعلام شرط مجاز است، مشخص مي كنند. در اين صورت فقط در مورد مقررات خاص و مشخص امكان اعلام شرط از سوي دولتها وجود دارد.
بر اساس بند ج ماده 19 چنانچه معاهده اي در مورد حق شرط سكوت كرده باشد، شروط اعلامي نبايد با \\" هدف و موضوع معاهده\\" مغايرت داشته باشد. اين شرط معيار اعتبار و قابليت پذيرش \\" حق شرط \\" است كه در جريان كنفرانس وين با الهام از راي مشورتي فوق الذكر ديوان، وارد حقوق موضوعه گرديد.
نكته اساسي در مورد شرط اخير مشخص نبودن مرجع صالح براي تشخيص مطابقت يا مغايرت شرط با هدف و موضوع معاهده است. طبق نظام حقوقي موجود ارزيابي مشروعيت و اعتبار شرط به عهده طرفهاي ديگر معاهده است و قاعده مطابقت شرط با هدف و موضوع معاهده، معيار ارزيابي و راهنماي آنان است. دولتهايي كه به نظر آنها شرط با موضوع و هدف معاهده مغايرت ندارد، آن را مي پذيرند. نظام انعطاف پذير كنوانسيون وين كه موجب مشاركت گسترده دولتها در معاهده مي گردد، نگرانيهايي را در مورد انسجام و تماميت معاهده به وجود آورده است. با اين وجود ، برخي از حقوقدانان و نيز كميته حقوق بشر سازمان ملل معتقدند كه مواد 19 و 20 كنوانسيون وين دو مرحله جداگانه در ارزيابي اعتبار شرط محسوب مي شوند.
2ـ2. نظام حقوقي پذيرش يا مخالفت با شرط
مطابق ماده 20 كنوانسيون وين، چنانچه معاهده اي در مورد آيين پذيرش يا مخالفت با شرط توسط دولتهاي ديگر عضو معاهده ترتيبي مقرر كرده باشد، مطابق مقررات مزبور عمل مي شود. در مواردي كه معاهده در مورد قبول يا مخالفت با شرط سكوت اختيار كرده باشد، پذيرش شرط يك كشور توسط كشور متعاهد ديگر موجب مي گردد
\\" آن دو كشور در صورت يا از زمان لازم الاجرا شدن معاهده نسبت به آنها، در مقابل يكديگر طرف معاهده محسوب شوند\\" ( بند الف قسمت 4، ماده 20 كنوانسيون وين 1996). اما كشوري كه مخالف شرط است و آن را مغاير با موضوع و هدف معاهده مي داند، مخالفت آن با شرط مانع از لازم الاجرا شدن معاهده بين آن كشور و كشور شرط گذار نمي شود،\\" مگر آنكه كشور مخالفت كننده قطعا منظور مخالف آن را ابراز كرده باشد\\" ( بند ب قسمت 4، ماده 20 كنوانسيون وين 1996). بدين ترتيب به محض اينكه يك كشور متعاهد، حق شرط دولت شرط گذار را بپذيرد، عضويت اين دولت در معاهده اثر قانوني مي يابد.
سئوالي كه مطرح مي شود اين است كه آيا مواد 19 و 20 كنوانسيون وين دو مرحله جداگانه در ارزيابي اعتبار شرط محسوب مي شوند، يا اينكه مكمل يكديگرند؟ به عبارت ديگر آيا دولتهاي متعاهد تنها مي توانند شرط هاي مجاز، يعني شرط هايي كه با هدف و موضوع معاهده مغايرت ندارند، را بپذيرند يا اينكه پذيرش و يا مخالفت دولتها با شرط به معني مطابقت و يا مغايرت آن با هدف و موضوع معاهده است؟
حقوقدانان در پاسخ به اين سئوالات و به ويژه در مورد ارزيابي اعتبار شرط بر معاهدات بين المللي حقوق بشر ديدگاه هاي مختلفي ابراز نموده اند. اختلاف نظر دولتها نيز در اين زمينه به نوعي سردرگمي در رويه و عملكرد آنها منجر شده است.[2] بدين ترتيب، به نظر مي رسد نظام حقوقي كنوانسيون وين 1969 حداقل در خصوص حق شرط بر معاهدات بين المللي حقوق بشر با چالشي جدي روبرو شده است كه متعاقبا مورد بررسي قرار مي گيرد.
تحقیق جمهوري اسلامي ايران و حق شرط بر معاهدات بين المللي حقوق بشر